Comercialización de cereales I, columna publicada en La Nación el 7/9/78
Existen productores, funcionarios y el público en general, económicamente bien informados, que piensan que la comercialización de granos fue monopolizada por el Estado en dos oportunidades y que hoy es razonablemente libre, nada más alejado de la realidad.
La comercialización de granos se puede clasificar en tres funciones principales: a) físicas, que abarcan el almacenaje, el acondicionamiento, el transporte , la fabricación y el embarque; b) comerciales, que comprenden a las operaciones de compra, venta y determinación de precios y c) apoyo; o sea información de mercados, estandarización e inspección, cobertura de riesgos, financiación.
En la primera de estas categorías es donde existen las más importantes limitaciones prácticas y constituirá el eje central de este análisis. La aceptación del público con respecto a que hoy existe libertad de comercio en este sector se refiere casi siempre a las funciones comerciales. La tercera categoría no será objeto de este análisis, dado que su función de apoyo implica una amplia injerencia del Estado, pudiéndose analizar la eficiencia de esa intervención, pero en general no su participación.
El debate parlamentario - Aspectos salientes
La actual legislación en materia de almacenamiento de granos tiene muy pocas modificaciones con respecto a la ley que le dio su origen, que es la ley de elevadores 11.742 de 1933, que limitó seriamente las posibilidades de construcción de almacenaje.
Veamos algunos aspectos salientes del debate parlamentario que tuvo lugar en la Cámara de Senadores en septiembre de 1933.
El ministro de Agricultura, doctor Luis Duhau, tuvo que soportar entonces, y no siempre encontró una respuesta satisfactoria, a la tenaz oposición del doctor Lisandro de la Torre y del senador Correa, ambos demócratas progresistas por la provincia de Santa Fe.
Duhau insistió en la necesidad de apelar a un plan de conjunto para evitar la dispersión de esfuerzos.
De la Torre disintió, afirmando que “se va camino de malograr definitivamente la mejor solución en materia de elevadores, la de dejar el carácter de negocio privado que no necesita oficializarse.
“¿Ofrece seguridad de éxito la administración por el Estado?” pregunta De La Torre y se responde en forma demoledora. “No tengo necesidad de describir lo que es archisabido”.
Correa desea más precisiones. “¿Quedan prohibidos los elevadores particulares?” pregunta.
Duhau contesta que no, pero que se ha querido supeditar esas construcciones a los permisos que dará la Comisión de Elevadores.
“¿Y si un gran productor o acopiador quiere tener un elevador?”, insiste Correa.
“No puede”, contesta el ministro, aclarando que esa nueva construcción afectaría el desenvolvimiento de lo que ya estuviera funcionando. “Son limitaciones que se hacen en beneficio del orden general”, subraya Duhau.
El legislador Correa no se da por vencido. “¿Por qué el proyecto interpreta las conveniencias de los particulares? Si alguien hace un mal negocio”, señala, “dejelo que se arruine”.
El ministro procura defender la posición estatal y aclara que, por ejemplo, para que un elevador funcione económicamente, necesita movilizar 5 o 6 veces su capacidad y que las superposiciones debilitarían esa rentabilidad.
Correa, entonces, ironiza: “Veo que el señor ministro es lógico, lleva al monopolio hasta sus últimos extremos, hasta aquellos extremos que estén implícitos en las peores acepciones de la palabra monopolio. Aquí se sacrificará al productor, añade, ya que si puede bastarse a sí mismo se le obliga a pagar los más altos precios o sufrir las desventajas del elevador oficial”.
El ministro descarta la posibilidad de que se fijen tarifas altas, dado que serán estipuladas por la Comisión. Casi a continuación agrega, “Yo creo que muchas veces no son las razones de mayor economía las que pueden determinar a un productor el querer tener su propio elevador; puede ser con un fin más egoísta”.
Correa contesta “todo interés es egoísta. Si un productor para servirse a sí mismo, no para servir a la humanidad construye un elevador, ¿por qué se le va a prohibir? ¿Por qué se le va a impedir que se sirva a sí mismo, en mejor forma que en la que le serviría el elevador oficial?”.
Análisis de la ley 11.742.
Finalmente se sanciona la Ley de Elevadores de acuerdo al proyecto oficial, creando la Dirección Nacional de Elevadores de Granos, que sería el organismo estatal que construiría la red de elevadores y la administraría por sí o por medio de arrendatarios, y también encomendándole la funciòn del artículo 7 inciso e): “ autorizar la construcción de elevadores locales y terminales, teniendo en cuenta los intereses de zona y los generales, y siempre que funcionen como servicio público”,.solo almacenen granos de terceros, cobren las tarifas de los elevadores oficiales y se sometan a la dirección general de elevadores de granos y reglamentos que expida”.
¿Por qué se necesitaba pedir autorización para hacer un elevador? ¿Por qué el trámite de aprobación o no debía tener en cuenta los intereses de la zona? ¿Por qué no se autorizarían en el futuro silos a menos que funcionaran con carácter de servicio público? Veamos:
La autorización teniendo en cuenta los intereses de la zona y generales, crease o no, se fundaba en el temor de que sobren silos. Se pensaba que si esto llegara a ocurrir, las instalaciones preexistentes trabajarían menos, reducirían su utilización o giro, con el consiguiente aumento de los costos fijos por unidad. Al establecerse el trámite de autorización, bastaba con no autorizar los silos que la autoridad competente considerara que sobraban.
También se establecía la prohibición a comerciantes de construir elevadores para ser utilizados en sus negocios. Todos debían funcionar con carácter servicio público. de manera que nadie se aprovechara del espacio para comprar más barato. Se conceptuaba que, como todos tienen derechos a usar el ferrocarril, nadie podía impedir el paso del cereal hacia el mercado.
Se consideraba que el Estado es quien debe prestar preferentemente ese servicio de la misma manera que lo hacía al hacer un camino. Todo sujeto a una adecuada planificación centralizada. Los particulares, cuyas instalaciones se declaraban de interés público y susceptibles a expropiaciones, (Artículo 14), podrían construir elevadores pero con carácter de servicio público y siempre que cobraran como máximo las tarifas de la Dirección Nacional de Elevadores de Granos. Se pensaba que el paso siguiente de la implantación obligatoria del servicio público sería la de establecer que los elevadores, al actuar como depositarios, emitirían un certificado de depósito, que sería el título de propiedad de la mercadería
Una vez con el certificado en la mano, el productor podría acceder en forma amplia al mercado financiero y al mercado de cereales. Al primero porque contaría con un título de gran credibilidad, ya que era el estado quien lo había emitido. Bastaba caucionarlo en el banco y esperar mejores precios. Antes, ¿a quién sino al acopiador le podía pedir un préstamo sobre su inventario? No había otro. El acopiador era el único que estaba seguro de que cobraría sin tropezos, pues tenía el grano en su poder.
En el mercado de cereales se le ampliaban las posibilidades. Podría ofrecer su cereal en las bolsas donde estaba garantizada una concurrencia suficiente. Antes, sus posibilidades eran muy limitadas. El productor, que, como dijimos más arriba, tenía depositado su cereal en el acopiador y había recibido un adelanto. ¿A quién, si no al acopiador, podía vender su cosecha? Ya estaba adentro y tenía que pagar. Si bien estaba en su derecho de sacar su mercadería y entregarla a otro comerciante que pagara más, en la práctica no lo podía hacer, pues esto era muy engorroso, antipático y entorpecía la continuidad de los negocios con esa firma.
Con la concurrencia a las bolsas, arriba comentada, se le abrían las puertas del Mercado a Término, que es donde estaban las mejores posibilidades y donde se contaba con la máxima flexibilidad.
El sistema lograría sus objetivos en la medida que el Estado fuera capaz de hacer todos los elevadores necesarios… o que la empresa privada accediera a operar como servicio público…., ya que a los productores, los comerciantes en granos les quedaba prohibido hacer silos para su uso propio. De no lograr el estado sus metas, nadie podría suplirlo y quedaría una legislación llena de trabas al desarrollo de la actividad del almacenamiento.